治理过密化:理解乡村社会中

国家联结个人的一种方式

杨君 周自恒

（华东理工大学）

引文参考：杨 君、周自恒. 2022.治理过密化: 理解乡村社会中国家联结个人的一种方式[J]. 公共管理评论,4(2):网络首发

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摘要

在后税费时代,为有效联结有差别的个体,国家不断下移治理权力重心,划小基层治理单元,从而形成了资源更密集、结构更精细的治理方式。国家对个体的治理行动持续增加,却没有带来好的治理效果,这一现象可称为“治理过密化”。结合东部 J 市 B 村的经验,治理过密化的基本表现形式包括治理主体的全方位开发和治理方式的“单线化”与“去情感化”。国家提升乡村治理效能这一外生性因素和村级组织的“去组织化”这一内生性因素共同促成了治理过密化。在治理效应上,其非预期后果是放大了村民的失望感、村民自治空间萎缩和上级政府治理权威下降。化解治理过密化困境的思路,是从加强自然联系、优化联结渠道、增强内生发展动力等方面不断改进乡村治理方式,提升乡村社会治理效能。

关键词

个体化;治理过密化;国家权力;去组织化;治理效能

投稿时间：2021/12/16

送外审时间：2021/12/27

首轮外审完成时间:2022/1/13

录用时间：2022/3/9

一、问题的提出

国家与个人的联结是国家政权建设和国家治理体系与治理能力现代化建设最重要的环节。乡村社会的个体化、空心化、原子化现象引发了人口稀疏、公共性式微、个体价值观分化等后果(杨君和方蕙,2019),致使国家联结个人的渠道松散、联结通道缺失、社会关系断裂(张静,2015)等,国家与个人之间缺乏稳定联结。具体表现是:首先,工业化、市场化、城镇化的深入发展加快了城乡人口流动,农民从乡村集体涌向城市社区,乡村社会中逐渐产生土地荒芜、青壮年外流、人口稀疏等问题,造成了农村的空心化现象;其次,在乡村社会,农民由于忙于农业生产和家庭事务,对村落共同体的认同感和归属感减弱,基于货币交易性质的利益关系取代了传统乡村社会中的人情关系,基于血缘地缘形成的村落情感联结逐渐式微,乡村难以实现对农民的有效组织,出现了原子化的农民;最后,市场化的快速发展带来了乡村社会内部的差异性与个体化,农民的职业选择机会增多,个体的价值追求出现分化,差异性的农民价值观难以形成群体性团结。

在此背景下,国家对个体的治理行动不断增加,治理愈发精密,却没有带来好的治理效果。这一现象可称为治理过密化。那么,如何理解这种治理模式的表现形式、生成逻辑以及产生的后果? 国家如何更加有效地联结个人,提高乡村社会的治理效能? 这些是本文试图回答的问题。

二、文献回顾、理论基础与分析框架

(一) 文献回顾

对于中国这个两千年来几乎一直是中央集权体制的广袤大国来说,国家—个人的联结难题是一个由来已久的问题,这一问题与国家政权建设紧密相关。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”(张静,2019)。在传统乡村社会,国家—个人联结体现为“皇权—绅权—小农”的三角关系。在“县官治县、乡绅治乡”的皇权官僚体制中,传统小农受到乡绅的庇护,农民通过绅权间接与皇权对接。这一特殊的“双轨政治” (费孝通,2012)是指中央集权的力量止于县一级,是自上而下输入国家权力的轨道;而地方自治通过社区领袖,使民意能够自下而上地传达。作为国家和个人之间联结的中介,社区领袖不仅要帮助国家向农民征收赋税、统计人口、丈量土地、维护治安,而且要担负起建设近代文明基础设施的任务,如兴办教育、参与自治、多重经营、发展经济。“双轨政治”的有效性建立在地方自治能够保持较强的独立性的基础上,地方不至于成为国家官僚体系的一个单位,从而保障地方社会的认同。晚清以来,为了进行现代化建设,国家试图增加对农村资源的提取,却因为缺少与之对应的农村基层建制,引发了基层政权建设的“内卷化” (杜赞奇,1996),即国家从农村提取资源进行现代化建设所带来的合法性的增长赶不上因为资源提取而造成的农民不满的增长,从而造成了20 世纪上半叶中国现代化的失败。

中华人民共和国成立以后,国家政权建设全面渗透乡村社会,摧毁了传统士绅模式存在的村庄基础,我国通过社会主义改造和建设,在农村政治、经济、社会和文化等各个层面确立了集体的主导地位,形成了“国家—集体—农民”的新三角关系,将传统小农从绅权的庇护下拯救出来,重塑为集体的成员,并以此在乡村社会建立起了集体所有制的权力根基,型塑了乡土中国的社会主义性质,使集体逐渐成为农民日常生产生活的重要组成部分(赵晓峰,2010)。国家政权建设覆盖了传统的地方权威网络和乡村精英结构,中国共产党采取了“合作化”的方式,解决了贪污腐败问题,使土地所有权与政治结构结合起来,在经济和政治上共同实现现代化的政权建设目标(张乐天,1996)。中华人民共和国通过建立“三级所有、队为基础”的人民公社体制,成功地将农民组织起来,从而解决了过去历史上一直未曾解决的两个问题:一是有效地从农村汲取资源,推动了中国快速工业化;二是人民公社通过将分散的农户组织起来,在政治、社会、文化、医疗和教育等方面取得了卓有成效的建设成果,尤其在农村基础设施、农田水利建设等方面取得了良好效果(贺雪峰,2018)。人民公社在三个层面上对国家政权建设和基层治理产生了重大影响:一是国家认同观念的输入直达基层,二是资源提取的充分实现,三是社区公共物品供给的大规模完成。其中,人民公社供给公共物品的特点是通过集体化的方式扩大生产单位,因而降低了公共物品供给中的协调和交易成本(叶敏,2016)。虽然这些治理活动是在集体的名义下进行的,实际上国家已经彻底地介入了农民的生产与生活,国家治理基本上取代了乡村治理成为当时主要的秩序生成和维持力量(张静,2019)。由此形成的国家与农民的关系是:农民在政治上高度依赖国家,在经济上和社会上高度依赖人民公社,在生产生活上依附于人民公社和生产大队的各级干部。

改革开放后,随着人民公社制度的瓦解,国家与个人联结的中介组织也随之消失。按照《宪法》和《农村土地承包法》的规定,中国农村施行的是“以家庭联产承包责任制为基础,统分结合的双层经营体制”,统分结合的实质是以集体的力量,由农村集体经济组织、村民委员会和村民小组来统筹集体的成员,以集体办大事的协作、联合力量来解决单家独户的个体农民所不能解决的生产、生活问题,保证农业生产能够尽可能地低成本、高效益地进行,保障农民的生活秩序能够尽可能在稳定有序的轨道上运转,在兼顾国家、集体、个人三方利益的基础上推进农村发展、农业增产和农民增收(赵晓峰,2010)。这一时期国家与个人的联结逐渐从人民公社时期生产生活领域的全面联系转到公共生活领域的联结上来,主要以颁布农业政策和提供公共服务为抓手联结个人,比如实施以“三提五统”为标准的农业税费政策、计划生育政策,以及提供农业基础设施和农业生产工具(冼国明等,2001)。对于家庭承包经营制下农民生产的产品在国家、集体和农户之间的分配关系,人们将其概括为“缴够国家的,留足集体的,剩下全是自己的” (贺雪峰,2018)。这一分配制度调动了农民的生产积极性,但却无法处理好农户与国家、集体之间的分配关系,特别是农户与集体之间的分配关系,成为加重农民负担的体制基础。

税费改革以来,国家通过增加财政转移资金和创新治理技术手段将农村基层组织和农民双双从集体中解放出来。一方面,国家开始大规模向农村转移资源,通过直接的“一卡通”的方式发放给农户资源,最典型的是农业综合补贴、新型农村合作医疗补助,等等;另一方面,通过开展以项目为依托的专项治理,由“条条”来直接进行农村基础设施建设,典型案例如村庄改造、农村土地整理、美丽乡村建设等。项目制要求上级政府“分包责任、保留权力”的做法和对发包结果高强度的评估和验收,使基层政府的行为受到越来越多的约束,甚至引发了基层政府强行分摊各种费用以维持自身正常运转的“逆向软预算约束”现象(周雪光,2005),村民自治组织在财政、行政、人事编制等方面的权力被不断削弱,灵活性不足,地方政府将村民自治组织视为下属机构,行政发包逐渐“行政化”(黄晓春和周黎安,2017)。

基于以上综述,国家与个人关系的历史演变反映了国家政权建设的过程。在乡村社会,我们看到了国家和农民之间的复杂关系:从传统社会的“皇权—绅权—小农”的三角关系到中华人民共和国成立以后的“国家—集体—农民”的新三角关系,从统分结合的双层经营体制到农业税费的全面取消,再到当下国家推进的项目治理和技术化治理,国家试图为乡村社会提供更加有效的治理能力和治理水平,以保证乡村社会的有序发展。但是我们也看到了,当作为国家与农民对接平台的灵活的基层组织不再存在,国家直接面对分散的农户,并因此失去了对基层简约有效的治理能力时,国家并没有完全从汲取型国家转变为服务型国家,反而出现了国家与农民联系更为松散的“悬浮型”政权(周飞舟,2006),致使乡村社会陷入村庄内生矛盾多发而治理主体缺位的状态。在此背景下,为了缓和这种治理危机,国家不断下移治理权力重心,划小基层治理单元,并通过这种资源更密集、结构更精细的过密化的治理方式,试图进一步加强与个人的联结。

(二) 理论基础与分析框架

1. 理论基础:“过密化”的基本概念与思想演变

“过密化”一词在农业发展、农业经济、政治学等领域中被广泛使用。1963 年,吉尔茨在《农业过密化:印度尼西亚的生态变化过程》一书中,将“过密化”概念应用到农业领域,他通过对爪哇岛农业生产的研究发现,劳动力过量投入导致边际报酬递减,这不仅导致了人均收入的降低,而且阻碍了农业经济的发展(Geertz,1963)。当过密化理论被引入中国之后,在中国学术界引起极大的关注,这是因为黄宗智将“过密化”用于解释中国农业经济发展问题(张常勇,2004)。1985 年,黄宗智的著作《华北的小农经济与社会变迁》中文版将“involution”译为“内卷”。随后,1992 年,黄宗智在出版《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中文版时,“involution”的译法引起了学界争论:“内卷”比较细致地刻画了整个过程,但难以被人理解,与此不同的是,“过密化”的译法虽不够形象,却抓住了整个过程的核心点,即劳动的超密度投入(史翼,1994)。俄国农村问题专家恰亚诺夫也有类似的观点:在农业生产过程中,农场常常依靠增加单位土地面积上的劳动和资本,以便提高农业集约化程度,虽然这会增加农业生产的总收入,但同时降低了单位劳动的报酬(张常勇,2004)。黄宗智(2000)进一步推进了吉尔茨和恰亚诺夫的研究成果,认为“过密化”是指农业总产出是以单位工作日边际报酬递减为代价的条件下扩展,即所谓的“没有发展的增长”。

基于以上论述,黄宗智的过密化理论主要用于研究中国小农经济发展问题,杜赞奇则将这一概念运用到政治学领域,并提出了“国家政权内卷化(过密化)”①概念(杜赞奇,1996)。他指出,在 20 世纪前半期,在中国国家政权的扩张及现代化过程中,国家机构不是靠提高旧有或者新增机构的效益,而是靠复制旧有的“赢利型经纪”体制来扩大行政职能。其后果是乡村社会中的非正式团体取代了过去的乡村政权组织,基层政权建设难以摆脱对“赢利型经纪”的依赖,农民变得孤立无依,失去与上级政府的联结。杜赞奇所论述的国家政权建设强调了国家与乡村社会的联结,是对“权力”和“文化”之间关系的整合,摆脱了以往将国家与乡村社会对立起来的思维方式。

① “内卷化”和“过密化”为同一概念的不同译法。

2. 过密化与乡村治理相关研究

通过黄宗智、杜赞奇等人对过密化理论的详细阐述,借用过密化理论讨论当前中国的乡村治理问题,或许能提升我们对于乡村治理研究的理论关怀。在乡村治理过程中,依然存在国家通过资源下乡的方式嵌入乡村社会的现象,这种方式不仅增强了国家对乡村社会的控制能力,而且对村民自治、村庄内生性组织和村庄整合产生了重要影响,乡村社会过密化在制度、组织以及社会整合层面呈现多重特点。

第一,乡村项目支持过多,资源投入密集,治理效能受到一定影响。当前,上级政府为乡村社会发展提供了各种详尽的发展规划与支持性政策,诸如养殖政策、种植计划、美丽乡村建设、乡村振兴等。在推动乡村振兴过程中,项目支持是实现乡村发展最重要、最直接的路径,也是政府推动乡村发展的主要措施,涉及从经济到教育、文化、养老等多个领域。在此背景下,项目治理意义重大。首先,项目治理是政府资源和社会资源到达广大人民群众的主要途径,资源量大,覆盖面广。其次,项目治理是乡村有效治理的重要推进器。项目治理涵盖乡村治理的多个重要方面,如促进社会公平,践行公开公正服务群众的价值观,增强群众的获得感,形成协商决策和集体行动集体管理的机制,从源头化解社区矛盾,改善干群关系,形成社区可持续发展能力,等等。最后,项目治理能让广大人民群众直接真切地受益。项目治理涉及人民群众重大的利益分享和权利权益,很多时候是影响人民群众获得感和满意度的重要决定性因素(董强,2021)。与此同时,由于乡村项目支持过多,资源投入过于密集,项目制治理的常规形式并未给村民参与留下足够的空间与机会,在一定程度上,反而制约和削弱了乡村公共设施建设的公益绩效,乡村治理效能受到一定的影响。

第二,由于内生性社会组织消解,外生性社会组织增多,乡村难以实现自身的持续发展。农村社区内生组织是村落共同体得以存在和维持的基础,在市场化和乡村制度变迁的巨大冲击下,农村社区内生性组织经历了过密化过程,表现为生存空间被挤压、总体性功能衰竭、自主性消解和社区公共性衰落等(马良灿,2012)。同时,政府购买服务项目的方式催生了一批与政府联系密切的社会组织,即“诱致性社会组织”(陈尧和马梦妤,2019),这种组织体现了国家权力的扩张具有碎片化和不稳定特征,缺乏与乡村社会之间的有效联结,遇到了组织过密化困境。

第三,农村税费改革以后,国家资源的不断输入为农村发展和乡村治理带来新的契机。然而,资源输入乡村社会,基层组织却无法有效承接,并引发官民不合作的困境。在资源不断输送的利益链条中,基于“分利秩序”(陈锋,2015),在乡村社会形成了多种利益主体,某些农村甚至出现了将资源、技术、信息乃至权力垄断于一身的精英群体,而普通农民却被排除在村庄治理之外,乡村治理面临整合过密化的困境。为了解决这一困境,保证下乡的资源发挥作用,国家制定了更为详细的资源使用规范,但同时也导致了基层治理主体行动积极性降低。

3.治理过密化的分析框架

基于前面的论述,从吉尔茨到黄宗智、杜赞奇,“过密化”概念都被用来描述一种负面的变革形态和事物内部结构的复杂化现象,比如,农业经济发展困难、农业经济效益递减、国家政权过密化等。同时,以往的研究大多遵循自上而下的治理逻辑,着重于研究国家政权建设和由此引发的乡村社会发展变迁。而在后税费时代,国家关于乡村治理的思路由汲取型转向服务型,国家从财政、人力、政策等方面加大了对乡村社会发展的扶持力度,将乡村社会发展纳入国家治理能力和治理体系现代化建设中来,为乡村社会治理打开了新局面。在此背景下,学术界试图以过密化理论为切入点,从国家—社会视角出发寻求乡村社会治理研究新的突破点。这些研究侧重于国家权力重心下移对乡村社会制度、组织以及社会整合产生的影响,却忽视了从国家—个人联结的角度展开对乡村治理的深入研究。随着乡村中介性组织的消逝以及村庄内部关联的弱化,国家直接面对有差别的个人难以实现有效联结,治理过密化正是对国家—个人联系渠道断裂问题的回应。在这种背景下,为有效联结有差别的个体,国家不断下移治理权力重心,划小基层治理单元,形成了资源更密集、结构更精细的治理方式。国家对个体的治理行动持续增加,却没有带来好的治理效果,这一现象可称为“治理过密化”。本文试图从国家—个人视角出发,基于东部 J 市 B村的个案研究,探讨治理过密化的表现形式、生成逻辑以及非预期后果,进一步总结和反思当前乡村社会中国家与个人联结的方式。

本文选择东部 J 市的 B 村作为个案研究。B 村地处 J 市城乡接合部,交通便利,产业发达,外来人口众多,是一个典型的镇郊村。该村村域面积 3. 89 平方公里,包含村民小组 24 个、农户 756 户、户籍人口 2525 人、外来人口 4544 人。镇域内集成装饰(吊顶)产业、物流产业发达,与 B 村接壤的 H 镇拥有成熟的羊毛衫产业,为村民就地城镇化提供了就业基础。由于 B 村地处城乡接合部,青壮年人口大多在市辖区内的区、街镇购房居住,因此形成了一种“离土不离乡”的生活状态。以 B 村某村民小组为例,常年在村里居住的青壮年仅占小组总人数的 17. 85%,这体现出 B 村的青壮年群体与村庄联系比较弱,呈现“身心皆不在村”的趋势(杨华,2015)。这种乡村生活模式有异于“熟人社会” (费孝通,2008) 的生活模式,也不是传统意义上的“空心村”,而是一种“无主体熟人”(吴重庆,2011)乡村社会 。在农村社会年轻主体缺失、民间权威日渐没落的背景下,国家权力重心更容易下移到村庄,治理过密化在 B 村形成了以村党总支部、村民委员会和网格化为治理单元的党员联系群众、村民小组长联系村民、网格员联系村民的多重治理主体并行治理模式。B 村的情况具有较好的代表性,对于我们理解乡村社会中过密化的治理模式很有帮助。

三、治理过密化的基本表现形式

乡村既是村民农业生产、生活的基本场所,也是国家治理的重要单元。国家通过权力重心下移,划小基层治理单元,形成了治理过密化的基本表现形式。这种表现形式既包括党员密切联系群众、村民小组长扩大村民直接联系纽带、网格员爬梳村民信息的治理主体的全方位开发,也包括治理方式的“单线化”与“去情感化”。

(一) 村级治理主体的全方位开发

1. 党员的开发:党员密切联系村民

党员干部一直以来都是人民的服务者,走群众路线、密切联系群众是我们党最大的政治优势(徐勇,2007)。中国共产党自成立以来,就和人民群众的利益紧密联系在一起。在乡村治理中,党员干部需要从群众中来,到群众中去,了解群众生活存在的问题,围绕群众的难点、痛点、堵点,用自己的辛苦指数换百姓的幸福指数。随着乡村社会内部的社会交往方式的陌生化、人口流动的空心化、人口结构的老龄化等问题凸显,如何有效动员党员联系群众,就成为当前乡村党建工作的核心内容。在此背景下,B 村逐渐形成了以“365 工作制”为主要方式、以党组织建设和党员联系群众为核心内容的特色党员工作联系制度,加强了党员与党员之间、党员与群众之间的联系。

“365 工作制”是指“3 联 6 步和 5 项制度”。“3 联”是指密切联系知民情:首先是组团联系网格群众,即将机关党员干部、联村干部、志愿者等编组成若干个服务团队,并让这些团队下沉到网格去服务群众;其次是结对联系困难群众,要求每个党支部至少结对帮扶 1 户困难家庭,力所能及地为其解决生产、生活中的实际困难;最后是包片联系走访群众,要求每个党员中心户联系 5~15 户农户,每个小组由 1 名党员担任党小组长,实现联系服务群众全覆盖。“6 步”指规范流程办民事,分别为走访收集、分析研判、分类处置、限时办理、反馈答复和公开公示:走访收集要求党员每月 15日之前走访群众至少 1 次,收集社情民意;分析研判是在每月 15 日,由村社牵头,网格服务团队参加,召开民情分析会,共商问题化解路径和对策;分类处置是将党员反映上来的问题进行分类处理,村社一级能够解决的问题由村社和两委干部直接解决,而需要上级协调解决的问题,则由镇街道联村社干部协调上级部门处理;限时办理是规定反映上来的问题需要在 15 日内解决,而不能及时处理的问题,则需要制定推进工作方案;反馈答复要求村社干部、党员等通过上门或电话反馈的方式给予群众答复;公开公示是指将反馈的问题通过“问题墙”和“回音壁 ”公开公示,接受群众监督。“5 项制度”是压实责任暖民心,主要指“村社吹哨,党员报到制度” “局长流动工作室制度”“单元联户双星联评制度”“部门联村社考评制度”“积分管理制度”。

在党组织建设方面,B 村共有 80 名党员,村庄共设有 1 个党总支部,下设 2 个党支部和 4 个党小组,每个党支部设有 1 名书记和 2 名委员,村党总支部书记均与村两委班子成员交叉任职。在组织党员方面,B 村采用“三会一课”和学习考核的形式。“三会一课”学习内容包括每月召开 1 次支部会,每月召开 1 次党小组会议,每季度召开 1 次党员大会,每隔两个月上 1 次党课。学习考核内容包括 “不忘初心、牢记使命”主题教育和论述摘编、应知应会的集体学习。但由于会议召开密集,每月仅主题学习会议就有五六次,加之该村 60 岁以下党员 57 人,中青年党员占比高,年轻党员多在村外工作居住,党员会议的参与人数和参与积极性不够,这些因素给 B 村开展党员活动造成了一定难度。在党员联系群众方面,B 村通过党员联户制度联系村民,反映村民在生产生活方面的问题。具体方式是每位党员对接 15 户家庭,通过电话、微信、上门走访的方式,收集所联系的农户生活中的问题,包括道路建设、环境治理、生活贫困、拆迁安置等。每月 10 号,党员将收集的所有问题集中反映给党支部,再由党支部分类汇总,上报给党总支部,党总支部视问题严重程度决定是由村里解决还是上报给上级党组织进行解决。当反映的问题解决之后,结果会反馈给群众。由此,形成了村级党总支部—党支部—党员—村民的联系渠道。

B 村在乡村治理过程中,非常强调党建的引领作用,但实际上,B 村的党建活动遭遇了一系列困难。首先是农村党员与机关党员的差异,B 村 80 名党员中,只有 20名住在本村,其余党员多在本镇或邻近的镇工作,都有自己的专职工作。以前党员参与党建活动非常积极,但近年来,国家强调党员应该起到先锋模范带头作用,于是村庄的党建活动迅速增多,现在党员每月开会的次数也多达 5 次,这就要求他们必须每月请假多次来村庄参与党建活动,久而久之,党员不得不更换工作。村干部了解到这一情况后,及时对村庄党建活动做出了调整,在保证党建活动按期完成的前提下,村党委书记与党员商议,将开会的时间尽量调整到周末或者晚上,但村庄的小组分布较零散,如果晚上开会,老党员的出行安全又成为问题。其次,B 村严格按照“365 群众工作制”落实工作,还建立了党员志愿者队伍,但是在村庄外居住的党员对村庄内部的情况并不是很了解,对村民也不够熟悉,而中国是一个典型的人情社会,当村民遇到问题时,他们第一个想寻求帮助的人并不是党员,而是在村庄里有权力且自己较熟悉的村干部。也就是说,虽然看似党员是在为村干部缓解工作压力,但实质上村民很多时候并不会按照“程序”上报问题,因此党员联系群众搜集信息的渠道作用有限。

2. 村民小组长的开发:村民小组长扩大村民直接联系纽带

村民委员会是群众自治性组织,村民小组是联结村民和村民委员会的重要节点,是当前乡村社会最基本的生产生活和情感共同体(贺雪峰,2013)。作为农村基层工作的骨干力量,村民小组长既是村民的代表,也是村民委员会的延伸部分。

B 村共有 24 个村民小组长,年龄最大的 71 岁,年龄最小的 56 岁。村民小组长由村民投票选举产生,每届任期为 3 年,一般都是高票当选。在税费改革之前,村民小组长的工作职责包括征收农业税、落实党和国家的各项政策、向上级反映农民的意见以及为农民提供生产服务等。村民小组长的角色较为重要,组内的各项事务都需要村民小组长协助,村民对村民小组长的认同感也较高,村民小组长几乎算是组内最有威望的人。税费改革之后,村民小组长对于农民从事生产的帮助被大幅度减弱,目前村民小组长主要负责协调组内土地流转、组织村民进行村干部选举、向村民发放宣传资料、调解矛盾以及通知重要事件等事务。作为镇郊村,B 村经常遇到征地拆迁问题,加之政策变动较快,村民与村民之间、村民与村民委员会之间容易在拆违章、农民建房、宅前屋后环境整治等方面产生矛盾和利益纠纷。作为村民的代表,村民小组长与村民之间的联系紧密,是一种熟人社会状态,村民之间出现矛盾往往首先找村民小组长调解处理。在政策宣传上,村民小组长协助村民委员会推进年度中心工作和重点工作的开展,比如垃圾分类治理、外来人员管理、河道整治等,这些工作由网格员将宣传资料发给村民小组长,再由村民小组长入户发给村民。在此背景下,村级形成了村民委员会—村民小组长—村民的联系网络,村民小组长成为村民与村民委员会之间联结的桥梁,在一定程度上,村民小组长的开发扩大了村民的直接联系纽带。

但实际上,村庄的重要工作大多由村一级直接处理,村民小组长只是起到辅助作用,其职能被极大地弱化。现在 B 村的大部分村民小组长与村民联系较少,只有当村委要求开会时,村民小组长才会来村部,并且村民小组长每次在村庄进行宣传或者来村部开会时,村庄都需要向其支付务工费,按照每次 100 元的标准发放。比较明显的现象是,村一级的权力比较大,而组一级已经完全成为村级事务的辅助组织,甚至可以说是形同虚设。虽然每个组都设立了小组长,但是小组长的权力较小,且组与组之间存在差异,每个组的小组长所负责的事务也有所不同。从整体上看,B 村的小组长所承担的工作任务实际上与网格员的工作重叠较多,但是为什么不能由网格员来代替村民小组长呢? 究其原因主要有两点。第一是因为村民小组长大多年纪较大,是村民通过投票选出的自己信任的人,在村民心中,村民小组长的威望较高,而网格员多为年轻人,且外姓人占据多数,因此村民对于村民小组长的信任程度高于网格员,自然也比较配合村民小组长的工作。第二是因为网格员是由镇级综治办聘任,他们的主要工作任务是将村民信息数据化,将村民的信息反映给村民委员会和上级政府,功能相对单一;而村民小组长的工作内容是深入具体的,工作职责是多元化的,能满足村民的多样化需求,难以被网格员替代。

3. 网格员的开发:网格员爬梳村民信息

网格化治理是基层社会对党中央“创新公共服务供给方式,健全基层公共服务网络”的一种制度回应,也是打通乡村治理“最后一公里”的重要尝试(张新文和戴芬园,2018)。这一治理模式试图将村庄内原有的各种政策整合进以网格为中心的治理结构中,将村民纳入国家的数目字管理之中,网格员的开发便于网格员爬梳村民信息。以 B 村为例,全村 24 个组划分为 5 个网格,村支部书记担任网格化管理的总负责人,全面负责网格化的管理工作。每个网格设置 1 名网格长和 1 ~ 2 名网格员。网格长由村两委委员和综治主任分别担任。全村配备 8 名网格员协助管理,这 8 名网格员中 3 人为本村人,2 人为隔壁村人,2 人为本镇人,只有 1 人是 J 市外的,年龄为 20~33 岁。从而形成了由网格长、网格员和村民组成的网格化治理网络。

网格员的日常工作包括实地走访、采集信息、上报信息。但实际上,网格员的工作内容比较零散琐碎,工作要求专职化。(1)工作内容较为零散琐碎是网格员工作的一大特色。用网格员 KL 的话来讲:“网格员就是一块砖,哪里需要哪里搬。”事实确实如此。在 2019 年,村庄的网格员主要进行了抗击台风“利奇马”、平安宣传、垃圾分类整治以及密切联系群众等工作,事务的处理多为登记上报,小问题就上报给村里,大问题则反映到镇级部门,目前处理较多的是村庄乱贴小广告问题,工作难度最大的是垃圾分类的宣传和执行。这是因为 B 村是一个人口倒挂村,外来人口是本村人口的 2~3 倍,在进行垃圾分类时,本村人是非常配合工作的,但是外来人员极其不配合,即使已经上门宣传过很多次,且向他们免费发放了可分类的垃圾桶,但是他们依旧不配合垃圾分类,将垃圾乱扔。(2)网格员通过技术信息收集实现专职化。在 2012 年,B 市就开始了村庄的网格化治理,起初网格员由村干部兼任。在 2014年,B 市为网格员统一发放了手机,要求他们使用“平安通”APP,达到每天“巡查里程 3 公里、时长 4 小时”的目标,且必须在自己所负责管理的网格内进行巡查,但是这一要求使得村干部无暇顾及其他事情,给村干部的工作带来了极大的压力。2018 年6 月 25 日,B 市爆发了群体事件,这一事件引起上级政府的重视,为避免此类事件再次发生,镇政府开始进行“四个平台”建设,将所有信息统一起来,形成信息收集、分流交办、执行处置、日常督办、信息反馈、督查考核的一体化机制,同时调整了原有的网格治理状态,加入了专职网格员。网格员一方面要分担村干部的工作任务,另一方面还要接受镇级领导委派的任务,这也是政府治理权力深入基层的重要表现。(3)村干部和村民对网格员认同度低。从村干部角度来看,专职网格员的加入为村干部分担了很多工作,很大程度上缓解了村干部的工作压力,尤其对妇女主任和综治主任的帮助较大,因此他们认为专职网格员的工作非常重要。但是因为专职网格员的工资由村庄支付,所以也有部分村干部认为专职网格员是拿着村庄的钱为镇级综治办做事,因此不认可网格员为村庄发展所付出的努力。从村民角度来看,由于 B村的网格员多为年轻人,且 8 个网格员中只有 3 人是本村人,村民对网格员不够熟悉,需要解决问题时也不会找他们,因此村民认为网格员的职位安排是多余的。

(二)村级治理方式的“单线化”与“去情感化”

治理过密化在 B 村形成了以村党总支部、村民委员会和网格化为治理单元,党员联系群众、村民小组长联系村民、网格员联系村民的多重治理主体并行的治理模式。但是这种多重治理主体模式在参与村庄治理的过程中表现为基于治理主体工作需要的“单线化”联系和依靠信息化治理手段的“去情感化”联系。

1. 治理主体与村民之间的“单线化”联系

在一个村庄里,同时存在综治网格员、村民小组长、党员三种治理主体。村两委干部、村民小组长是由村民选举产生的,具有为群众服务、解决村民困难的历史传统。与此同时,村民与村民小组长之间熟悉,村民对村民小组长的信任度高。党员是政治身份,密切联系群众是党的三大优良作风之一,党员联户制度是党员联系群众的方式,党员不能脱离群众,要主动创造工作联系。但这种联系是“单线化”的,党员联系群众的形式是询问村民有没有什么困难、有没有什么要反映的,如果群众反映的问题得不到彻底解决,反而增加了群众的不满。综治网格员是由镇级综治办招聘的,工作方式是自上而下的,他们的工作任务主要是在平时发放资料、进行政策宣传、提供技术性服务等。网格员对于村民而言是陌生的,他们不是村民遇到困难第一时间寻找的求助对象。对村民来说,遇到困难优先自行解决,如果无法解决再想到的肯定是最亲近、最熟悉的人。一般来讲,在开展村级事务工作中,三种治理主体会主动与村民取得联系,而村民往往没有主动联系这些治理主体的渠道,村民对网格员大多不熟悉,一般没有党员的联系方式,他们经常是在遇到困难时才主动联系村民小组长。但是,现在既然具备党员、村民小组长、网格员这一反映问题的多主体联系机制,村民就会将以前可以自己解决的问题主动向上反映,村民会将小问题先向自己熟悉的网格员反映,涉及较为重要的切身利益时往往会直接找村支部书记或村主任,而如果选择将问题反映给党员,党员就需要汇总给村委会,实际到最后也是村委会在解决问题。对村委会来说,通过过密化的联系机制可以走近村民、熟悉村民,收集和反映村民的信息情况,但也在一定程度上削弱了村民自己解决问题的能力。

2. 治理主体与村民之间的“去情感化”联系

传统社会是一种熟人社会,存在广泛的人情交往(贺雪峰和刘锐,2009),干群关系融洽,国家与个人之间的联结建立在情感基础上,是一种自然状态下产生的血缘、地缘联系纽带。而随着工业化、市场化和城市化的深入发展,外生现代性因素渗透到农村,传统社会整合机制消解,村庄的情感基础逐渐破碎,B 村打工经济和特色农业产业的发展使村民忙于工作,没有时间进行社会交往,人与人之间联系减少,自然联系愈发难以产生。当村庄内生性联系基础瓦解,三种治理主体就主要通过信息化的治理手段收集村民信息,反映村民的实际问题,与村民产生联系。村级组织治理的信息化首先体现在村干部的日常工作中,目前村委干部的所有工作都离不开电脑。例如,以前很多工作台账记录都是纸质版的,现在全部是电子文档,因此对村干部的电脑使用能力也提出了一定的要求。其次,从治安管理任务下放到任务的捕捉、跟踪以及完成情况,都需要利用手机软件来完成;网格员的日常工作也需要手机定位、计数等,对其考核很大程度上依赖于 APP 的后台数据。这种信息化手段一方面有利于村干部更好地处理事务,大大提高收集信息的效率;另一方面,数据化统计也便于上级政府监督村委干部。最后,随着智能手机的普及程度越来越高,干群互动平台的构建也成为可能,村委会为了更好地与群众保持联系,建立了党员群、村委干部群、村委群、网格员群等。虽然这些群便于村民随时与干部联系,及时反映自身问题和需求,但是也减少了干部与群众面对面交流的机会。这些联系都是以国家权力重心下移为基础的,治理主体在这种联系中往往以信息化手段为主,与村民的情感交流较少,联系仅局限于工作领域而未深入生活领域,与传统乡村社会相比,国家和个人之间的联系发生了从自然联系向工作联系的转变。综上所述,国家和个人之间形成了基于工作联系的制度化联系渠道,这种联系的本质是一种“去感情化” 的联结。

四、治理过密化的生成逻辑

治理过密化的表现形式包括治理主体的全方位开发以及治理方式的“单线化”与“去情感化”,体现出国家与个人之间松散化的联结。乡村社会治理过密化的稳定维系是国家治理现代化、政府治理与乡村发展共同作用的结果。国家提升乡村治理效能这一外生性因素和村级组织的“去组织化”这一内生性因素共同促成了治理过密化。

(一) 国家提升乡村治理效能是治理过密化产生的外在性因素

国家提升乡村治理效能是治理过密化产生的外在性因素。在项目制背景下,政府自上而下地向乡村社会供给公共资源,资源下乡拥有一整套规范化程序,资源供给与村民实际需求出现了脱节。作为乡村治理的重要行动主体,村民在村级公共事务参与过程中,差异化的需求无法得到满足,又缺乏话语权和表达渠道,因此参与村庄治理的积极性极大降低,个人主义的特征越发明显(杨华,2015),对待国家资源“等靠要”,只关心个人生活和个体利益,呈现出较为彻底的原子化特征。村民难以被组织和动员,对村庄的公共事务表现出极大的冷漠,村庄联系纽带式微,乡村治理过程中的“最后一公里”服务容易出现“真空”状态。在这种背景下,促成治理过密化既是为了提升国家治理乡村的效能,重建国家与个人之间的有效联系纽带,也是化解“最后一公”里困境的当务之急。

国家通过提升乡村治理效能促成治理过密化的生成,具体表现在三个方面。首先体现为以压力型考核体制为目标的政府维稳逻辑。1990 年中央印发的《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》 指出,维护稳定是压倒一切的政治任务。从行政考核角度讲,维稳是政府采取的一种考核方式,荣敬本将其概括为“压力型体制”(荣敬本,2013),即政府为了完成任务、保障辖区稳定,往往运用量化考核指标体系将责任下放到村党支部和村民委员会。这种以维稳为目标的考核方式体现在 B村三种治理主体的考核标准中:B 村网格员的考核标准有 5 大项 9 小项,合计 14 项内容;党员考核内容除了日常工作完成情况之外,还包括“365 工作制”完成情况、群众满意度;村民小组长工资与日常工作完成情况紧密相关。这种考核方式对被考核对象造成了较大压力。除考核压力外,从现实风险角度看,B 村外来人口众多,家庭作坊的生产方式同时带来巨大的消防安全隐患,预防压力巨大。在压力考核—预防风险的双重影响下,为了维持稳定,防止发生意外性事件而受到问责,政府会通过多种治理主体全力收集村域信息,进行风险排查,防患于未然。

其次,联结渠道是一种形式主义的联系。在后税费时代,村集体不再有征收税费的硬性任务,村干部与村民的交往机会减少,配合上级政府成了村委会的主要工作内容,上级政府在诸多村级公共事务中干预村级治理,村级自治组织成了“悬浮型”组织(周飞舟,2006)。这些因素使得村民自治组织和上级政府呈现行政隶属关系,村级组织过分推崇量化评估、做账、打卡、完成指标,这些事务成为村级组织的日常工作,耗费大量人力物力财力。同时,村级常规性事务治理让位于中心工作(吕德文,2012),即一段时间内的工作重点。总之,形式化的工作方式使得村民自治组织不再积极关心村民的日常生活,也没有时间与村民保持密切联系。

最后,政府条线之间的沟通出现壁垒。在我国的管理体制中,由于垂直管理部门与地方政府之间不存在行政隶属关系,在具体施政过程中,容易形成各自为政的局面(孙发锋,2011)。中国政府逐渐转变为服务型政府,政府的整体治理任务通常分派给政府内部各条线具体实施,而不同条线部门往往只关注自己的工作任务而忽视整体工作,将各自的工作内容分别落实到村社。但是,村民自治组织作为乡村社会治理最终的实施者,人员编制少,条线划分不清晰,必须集中使用人力资源,才能把上级政府的工作落实下去,形成“上面千条线,下面一根针”的乡村治理工作模式。同时,不同部门各自有利益诉求,各种条线之间缺乏利益协调与整合,沟通出现壁垒。因此,围绕乡村治理出现了多重治理主体,以充当不同部门的政策具体执行者,这些治理主体在工作内容、工作方式等方面高度重复,但在身份和职责上又相互区别,表现出一种多重主体并在的过密化治理模式。

(二) 村级组织的“去组织化”是治理过密化产生的内生性因素

村级组织的“去组织化”是治理过密化产生的内生性因素。在后税费时代,国家与农村的关系,已经由从农村提取剩余资源支持工业化和城市化建设转变为工业反哺农业、城市带动乡村。国家将各种农业补贴和项目资源输入农村,由相关的职能部门提供各种公共物品,包括水、电、路等基础设施和文化、教育资源等。然而,这种国家向乡村直接转移资源的办法,实际上极大地弱化了村级组织的功能。大多数村级组织无法再作为村社公共事务建设的载体,村社组织、村民小组与农户之间“统分结合、双层经营”的模式基本解体,从而导致村一级组织在水利、道路、环境、保洁、治安方面的功能不断弱化(贺雪峰,2012)。这种只靠国家投入的政策取向,不仅把国家与农民的关系从“取”改为“予”,同时也自上而下地强化了农民对国家的依赖,组织农民的能力被弱化,甚至被放弃(周建明和束方圆,2014)。乡村治理“去组织化”的趋势,一方面导致集体意识弱化,助长了不断强化的个体意识(杨君,2021),促生了只要利益、不讲责任的行为方式和无限夸大的维权意识农民;另一方面,作为个人认同的基本单位,集体失去了对个人基本的道德与伦理准则的规范和约束,村委会供给公共物品的能力弱化,村民自治虚无化,弱势群体边缘化,村委会开展公共建设极为困难。在此背景下,为了加强村庄内部联系,增加村干部与村民的互动,提高公共服务供给能力,在乡村内部形成了党员联系群众、村民小组长联系村民、网格员联系村民的多重治理主体并行治理模式,这种组团式服务试图通过多重联结纽带实现乡村社会团结。从乡村社会内部来讲,在基层社会治理任务增加的情况下,治理过密化是基层政府提高自主性的重要手段:一是加强村级组织的行政化;二是提升自己的权威。具体体现为:强化村干部的治理能力、强化村民小组长的治理能力、强化治理空间网格化。

第一是强化村干部的权威与能力。对于人口较多、村域面积较大的村庄而言,治理需要讲究适度规模,不仅是空间治理规模的适度,还有人口治理规模的适度。村干部需要有人去掌握自己所掌握不了的社区人员信息,因此就需要村民小组长、网格员、协警、党员协助工作。他们收集社区人员信息,了解社区人员的基本情况,从而增加村干部与社区人员的联系,提升村干部的权威和能力。第二是强化村民小组长的治理能力。从土地与家庭角度来说,村民小组长是村干部无法取代的,这是因为征地是按照小组来划分的,人情交往也是以小组为单位的。以前村民小组长在传统乡村社会中主要是服务于小组内部的生产与生活,如今村民小组长的功能发生转变,趋于职业化和专业化,是村级组织不断行政化的表现。比如,在 J 市的村级组织的强化就主要表现为村民小组长的职业化。通过强化村民小组长的治理,以村民小组长这一传统关系网络中的重要人物,比较容易联系和组织村民。第三是重组村庄空间,开展网格化治理。网格化治理的目的是加强村域内部的治理。但是与村民小组长略有不同,网格化是不依赖熟人关系的治理形式。乡村的空间范围随着社会发展在不断改变,乡村内部的事务也在不断变化。村庄合并导致乡村地理空间的改变,那么就有重新划分村庄治理单元的必要,也需要人员进行管理,因此新的村级组织必然会产生。网格的区域划分和小组的区域划分是不一样的。网格化管理是内部治理单元的重新调整。村民小组长是村委会选举产生的,是组内熟人关系的体现;网格员是上级政府聘用的,要以工作能力服众。此时,村级组织的重要性下降,行政化程度高的年轻网格员除了能替代村级组织完成发放通知等基础工作,还能够有效提高治理效率。

五、治理过密化的非预期效果 

国家对乡村社会的治理行动不断增加,治理愈发精密,也产生了一些非预期效果,包括:治理渠道的增多并没有相应提升解决问题的效率,放大了村民的失望感;权力重心下移、村庄公共事务行政化导致村民自治空间萎缩;任务替代诉求、村庄公共性信任流失降低了上级政府的治理权威。

(一)治理渠道的增多并没有相应提升解决问题的效率:放大了村民的失望感

乡村治理中存在多重治理主体,其主要目的是完成自上而下式的治理任务,不同的治理主体在实际工作中所属条线不同,身份职责不同,但又在工作内容、工作区域、人员安排等方面存在重复,呈现出“有分工又有重叠”的特点,这导致治理渠道拥堵、问题解决低效,放大了村民的失望感。在以前,村委会是村民联系基层干部反映问题的唯一主体,村民反映问题的渠道比较单一。当前乡村治理中的多重主体治理方式增加了村民反映问题的渠道,重叠式的治理结构使得村民的同一个问题被多次反映,导致问题解决低效化,村民对问题处理结果失望。同时,村民反映问题的处理流程依然是按照问题的重要程度由村委会或者上级政府解决,但上级政府和村委会对村民反映问题的重要程度的看法不一致,村委会认为影响村民生活的问题,上级政府却不一定优先考虑。因此,原本村民反映一次问题,就自然变成了多次反映问题,村民沟通和解决问题的成本增加,焦虑情绪累积,对村委会和上级政府产生不信任和不满。B 村徐姓村民曾在两个月内 4 次向网格员、联户党员和村民小组长反映“家门口有多根电线杆,影响自己出行,希望能够移杆,以免造成安全事故”,但受各种因素影响,该问题并没有解决,村民也没有收到处理该问题的反馈意见。可以看出,在乡村治理中,虽然村民向村级反映问题的渠道增多了,但解决问题的效率并没有相应提升,村民的失望感反而被放大了。

(二)权力重心下移、村庄公共事务行政化:村民自治空间萎缩

村民自治能力体现为村民对村庄公共事务的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。但随着国家权力重心不断下移,多重治理主体全面渗透乡村,形成了以完成上级任务为目标的自上而下式的治理特征,村庄公共事务行政化,与之相对的是村民自治空间的萎缩。首先,在村民自主管理方面,村庄精英的持续外流消解了村庄事务的参与主体,行政化的工作要求不断削弱了村干部对村庄公共事务的治理能力,村民自治组织在村庄治理如低保名额分配、低保对象评定、惠农资金发放等问题上不得不听命于上级政府,自主管理的空间受到严重挤压。其次,由于乡村项目支持过多,资源投入过于密集,项目制治理的常规形式并未给村民参与留下足够的空间与机会,在一定程度上,反而制约和削弱了乡村公共事务的公益绩效。国家通过过密化治理将资源输入农村进行公共文化建设,例如健身器材、老年活动室、文化礼堂、送戏下乡、妇女技能培训班等,与之相对的是村庄自我教育能力萎缩。最后,村庄的自我监督受到上级政府的管控。随着村干部职责的专业化、行政化、精细化,考核机制越来越细致,上级政府逐渐加强对村委会的管理,与此同时,上级政府通过环境整治、拆除违建等中心工作加强了对乡村社会的控制。总之,国家权力重心的不断下移以及村庄公共事务的行政化,降低了村庄自治的积极性和自治能力,村民自治空间萎缩。

(三)任务替代诉求、村庄公共性信任流失:上级政府治理权威下降

当前乡村治理主体的权威的树立,是由中央政府及其下属各级政府机构之间的等级制度对乡村治理的控制与影响能力来实现的(李忠汉,2021)。在自上而下的统一管理与行政化的任务要求下,村级自治组织的工作重点转变为完成上级政府各项行政任务,科层权力体系与村庄自治之间的模糊地带被打破,村庄治理出现了上级任务替代村民诉求的情况,基层干部与村民互相隔阂、心怀芥蒂,村庄公共性信任流失,上级政府对村庄治理的权威逐渐降低。作为乡村发展与乡村治理的主要力量之一,乡村自治组织发挥的作用日益显著,但这种讲究“对上不对下”的自治组织并没有很好地起到联结村民的作用,上级政府的任务成为村庄治理的权威来源,村干部成为上级政府的代理者,这就使得村级自治组织失去了代表社区公共性的权威来源,不能及时有效地代表或反映村民的诉求,村民虽然依赖于乡村干部但并不信任乡村干部,干群关系疏远,村民对村干部所代表的上级政府权威也不再信任,导致上级政府治理权威的下降。当村民反映的问题得不到反馈,失望的情绪就会使村民对反映诉求的多种治理渠道产生不满。

六、结论与讨论

国家与个人的联结是国家政权建设和国家治理体系与治理能力现代化建设最重要的环节。学术界试图以过密化理论为切入点,从国家—社会视角出发寻求乡村社会治理研究新的突破点。这些研究侧重于国家权力重心下移对乡村社会制度、组织以及社会整合产生的影响,却忽视了从国家—个人联结的角度展开对乡村治理的深入研究。随着乡村中介性组织的消逝以及村庄内部关联的弱化,国家直接面对有差别的个人难以实现有效的联结,治理过密化正是对国家—个人联系渠道断裂问题的回应。在这种背景下,为有效联结有差别的个体,国家不断下移治理权力重心,划小基层治理单元,形成了资源更密集、结构更精细的治理方式。国家对个体的治理行动持续增加,却没有带来好的治理效果,这一现象可称为“治理过密化”。本文试图从国家—个人视角出发,基于东部 J 市 B 村的个案研究,探讨治理过密化的表现形式、生成逻辑以及非预期后果,进一步总结和反思当前乡村社会中国家与个人联结的方式。

基于对 B 村的个案研究,研究发现,治理过密化的基本表现形式既包括党员密切联系群众、村民小组长扩大村民直接联系纽带、网格员爬梳村民信息的治理主体的全方位开发,也包括治理方式的“单线化”与“去情感化”。这一表现形式体现出国家与个人之间松散化的联结。乡村社会治理过密化的稳定维系是国家治理现代化、政府治理与乡村发展共同作用的结果。国家提升乡村治理效能这一外生性因素和村级组织的“去组织化”这一内生性因素共同促成了治理过密化。

治理过密化不仅没有提升乡村的治理能力,反而产生了非预期的治理效果(如图 1 所示)。在短期内,治理过密化在乡村社会治理中会有一定程度的增强;但从长远看,由于治理非预期性后果的存在,这种乡村社会治理中国家联结个人的方式会逐渐减弱。基于此,为了增强国家与个人的有效联结,提升乡村社会治理能力和治理水平,化解治理过密化困境,需要从加强自然联系、优化村级联系渠道、增强农村社会发展的内生动力等方面,不断改进乡村治理方式,提升国家对乡村社会治理效能。

首先,提高自然联系在村级治理的比重。自然联系是指发生在自然场景中的联系,既不是指某种特定基层公共治理空间,也不是指微信、电话、电视等新媒体联系方式。因此,乡村自然联系的公共空间建设应该是乡村社会治理一个亟待解决的问题。只有在自然联系的公共空间中,村干部的工作联系和生活联系才能与村民的生活诉求相融合,国家方针政策的落实才能与村民对美好生活的向往更加紧密地结合起来。同时要加强村级正式治理方式与非正式治理方式的协调,让退休老干部、退休老教师、退休公职人员等乡贤参与到乡村治理中来,调动村民参与乡村公共事务的积极性,将上级政府布置的中心工作建立在乡村社会传统的本土性基础上来开展,而不是单纯地依靠外来“陌生人”治理乡村。

其次,鼓励村民进行社会交往,优化村级联系渠道。对乡村社会中的个体进行更细致的分类,构建“我为人人、人人为我、人人参与”的乡村社会交往方式。比如,在与老年人交往方面,可以采用年轻人联系“小老人”、“小老人”联系中高龄老人的方式,建构层层联结的纽带。同时,重新定位村级治理主体,依照村级治理特点确定工作内容。比如,网格员重点处理村级网格技术问题,党员联系重点人群,村民小组长进行具体的入户宣传和信息收集工作等。只有对制度实施进行调适和改进,合理解决村级治理主体的重复交叉问题,才能防止乡村治理滑入更为严重的“治理过密化”陷阱。

最后,大力培育和发展乡村自治组织,增强农村社会发展的内生动力。组织起来的农民是“最后一公里”的行动主体,应该大力培育和发展乡村自治组织,调动村民的参与意识,拓宽村民参与治理的渠道,强化村民的民主精神,提高村民自治的思想觉悟和智力支撑,将分散的村民组织起来,鼓励乡村社会自主治理。同时要完善和规范乡村事务的程序性、公开性和透明性,引导和鼓励村民参与到各项事务的决策环节中来,为广大村民实现自主治理提供制度支撑,淡化村民自治过程中的行政化色彩。

总体来说,治理过密化是中国乡村社会存在的一种治理模式,一定程度上解决了国家与个人之间联系渠道缺失的问题,加强了国家对乡村社会的管理,维持了乡村社会秩序。但当前乡村社会的空心化、个体化、原子化等问题依然突出,国家与个人之间的联结仍然缺乏有效性,假如治理过密化模式无法化解自身缺陷,不能改进和优化,将会影响正向功能的发挥,乡村治理效能难以提高,不利于乡村治理能力和治理水平的提高。

参考文献 略

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第54期